La "questione fiscale" è una delle questioni più complesse e ardue da affrontare: rimanda ad argomenti sulla concezione di società, di Stato, di democrazia; suscita contrapposte valutazioni. Se ne parla relativamente poco nelle esposizioni correnti della dottrina sociale della Chiesa, eppure la questione fiscale ha un rilievo sociale e politico rilevante nella vita e nell'azione degli Stati. In questa impresa non facile si è cimentata la Commissione "Giustizia e pace" della diocesi di Milano, da me presieduta. Il risultato è questo documento "Sulla questione fiscale", offerto come "contributo alla riflessione" all'attenzione dei fedeli, delle nostre comunità ecclesiali e di tutte le persone di buona volontà. Spaziando tra etica e storia, il testo è preoccupato di offrire le coordinate fondamentali e irrinunciabili per la realizzazione di un fisco equo ed efficiente, nel quadro di un corretto rapporto tra fisco, cittadinanza e Stato, così da concorrere a promuovere lo sviluppo di una società adulta e solidale. Mi auguro che le pagine che seguono possano favorire una riflessione pacata, suscitare un confronto sereno e un dibattito costruttivo, far crescere quella moralità personale e pubblica di cui si avverte il bisogno.
(Carlo Maria card. Martini)
1. Questo
documento affronta un argomento di importanza cruciale: il problema del
fisco, uno dei più gravi problemi del nostro Paese. Da esso dipende il
rinnovamento dello Stato sociale e gravi implicazioni per la coscienza
individuale e per la moralità pubblica. Perciò proponiamo un contributo alla
riflessione alle comunità ecclesiali e a tutti i nostri concittadini.
2. Il documento non si presta a interpretazioni né unilaterali né fuorvianti.
Esso è una riflessione etico-pastorale e uno strumento di sapienza civica. Il
riscontro, anche fortemente critico, di distorsioni e inefficienze non va
confuso con un inaccettabile be-neplacito ad atteggiamenti di evasione o di
elusione.
3. Da ogni parte si dovrebbe favorire una nuova cultura civica oltre l'immagine
di irriducibile ostilità del sistema fiscale rispetto agli interessi del
cittadino. Si tratta di creare la coscienza diffusa del fisco come cassa comune,
alla quale contribuire secondo le di-verse possibilità e dalla quale attingere
per i bisogni di tutti e di ciascuno, in una logica di reciprocità e di
solidarietà. Sul piano soggettivo occorre puntare sulla maturazione di una
responsabilità civica robusta e coerente. Su quello oggettivo si tratta di
ricollocare le istituzioni fiscali nel contesto della riforma auto-nomista e
federale.
4. Il buon fisco è condizione necessaria affinché una società possa
svilupparsi come società adulta e solidale e affinché il bene pubblico possa
essere perseguito realisticamente e correttamente.
5. La relazione di corrispondenza, stretta e funzionale, tra un buon fisco e una
reale cittadinanza, è requisito indispensabile affinché si possano sviluppare
le potenzialità del mercato, della società, della stessa demo-crazia. Un buon
sistema fiscale genera un clima favorevole allo sviluppo di un'economia libera
nella democra-zia, diventa garanzia di benessere e concordia sociale e
fondamento per una convivenza politica. Rappresenta uno dei ponti più
importanti tra le generazioni di oggi e di domani. Il fisco è un vero e
pro-prio pubblico bene e pertanto non sono ammissibili e giustificabili né
l'evasione né l'elusione.
6. Il fisco può essere correttamente considerato un "buon fisco"
quando è efficiente ed equo. E' efficiente quando distorce il meno possibile
l'allocazione delle risorse derivante dalle scelte degli in-dividui e delle
imprese. È equo quando fa sì che individui e gruppi identici o simili vengano
trattati in maniera la più possibile uguale e che chi può sostenere un
sacrificio più elevato contribuisca in proporzione, secondo criteri
pro-gressivi, a ciò che è richiesto dal bene comune dell'intera collettività.
Un sistema fiscale efficiente ed equo è, pertanto, fondato sul contemperarsi
del principio del beneficio e quello del sacrificio.
7. A partire dagli anni sessanta si continua ad alimentare aspettative sempre
crescenti, non provvedendo a tenere sotto controllo variabili economiche
automatiche ed inflazionistiche e creando così le condizioni di quella che può
essere definita "crisi fiscale".
8. Ciò mette in condizione di rischio crescente le finalità dello Stato
sociale e molti positivi risultati già otte-nuti, accelera il passaggio
dall'età storica delle statalizzazioni a quella di riprivatizzazioni ed
accentua in-coerenze e fratture fra Stato e società.
9. Dal sorgere dello Stato, il fisco ha rappresentato il centro nevralgico della
moderna organizzazione del potere ed ha preservato l'autonomia e l'indipendenza
sovrana dello Stato.
10. Ma con la crisi dello Stato sociale il fisco diventa il punto più
vulnerabile e delicato del funzionamento dell'assetto politico-amministrativo e
dei rapporti tra cittadinanza e potere politico. Un fisco non equo e non
efficiente rischia di togliere credibilità e legittimità all'idea stessa di
uno Stato.
11. Un fisco non equo e non efficiente costituisce anche un intralcio nello
sforzo di ammodernamento della macchina statale e innesca un circolo vizioso: la
scarsa volontà e capacità, da parte dello Stato e delle classi politiche, di
soddisfare ai bisogni della cittadinanza provocano una minore lealtà dei
cittadini verso le istituzioni politiche. Ne derivano criteri di opportunità e
mera compensazione dei differenti interessi in campo, nella sola prospettiva
"elettorale".
12. Un fisco non semplice, flessibile e trasparente non agevola le
trasformazioni della società, bensì le osta-cola o le blocca. Anzi accentua
l'incapacità dell'organizzazione dello Stato di tenere il passo con i grandi
mutamenti in atto, sia all'interno che dentro il sistema degli Stati.
13. In tutti i Paesi dell'Occidente le trasformazioni economiche e sociali
sfidano la capacità dello Stato e della democrazia a innovarsi, così da
corrispondere il più possibile a ciò che sta crescendo positivamente dentro la
società. Per noi poi la dimensione europea costituisce l'ineludibile contesto
entro cui questi pro-blemi si collocano.
14. Il sistema fiscale italiano non ha le caratteristiche che lo qualificano
come equo ed efficiente. Non è un fenomeno contingente, ma accompagna l'intera
storia dell'Italia unita. Non ha generato effetti distorsivi soltanto
sull'economia, ma ha accentuato anche le disuguaglianze sociali e ne ha prodotte
direttamente altre. Contribuisce così a indebolire nei cittadini la convinzione
che il rapporto fiscale sia corretta espressione dei rapporto di doverosa
reciproca lealtà tra Stato e cittadini.
15. La riforma dei primi anni Settanta, per la modernizzazione dei tributi,
poggiava sullo spostamento del baricentro del gettito verso le imposte dirette e
sulla riduzione dell'evasione, mediante l'adozione di tec-niche aggiornate come
l'anagrafe fiscale. Ma non si poterono realizzare compiutamente questi intenti
perché lo scenario economico si era, nel frat-tempo, letteralmente capovolto:
una inflazione sostenuta, l'arresto della crescita, la crisi della grande
im-presa, il disavanzo corrente di bilancio e una incontrollata crescita
esponenziale della spesa pubblica. In più la rigidità del sistema fiscale si
è fatta più grave poiché la realtà italiana si è contraddistinta per la
vivace presenza di imprese minori e di lavoro autonomo e per un'elevata
segmentazione del tessuto pro-duttivo. Così l'accertamento e la determinazione
degli imponibili si sono rivelate assai ardue. Evasione ed erosio-ne (ossia la
contrazione della base imponibile) sono la conseguenza per aver trascurato di
affiancare alla riforma fiscale una riforma dell'amministrazione finanziaria,
che accertasse e non sottostimasse i cespiti. Così una marcata incoerenza del
sistema fiscale italiano genera numerose inefficienze e distorsioni
nell'apparato di produzione, nei mercati delle merci e dei fattori produttivi,
nel finanziamento delle im-prese. Ne segue una maggiore vulnerabilità di tutto
il sistema politico-economico italiano rispetto alle sfide del-la competizione
internazionale.
16. Tra le diverse gravi conseguenze negative, prendiamo in esame la famiglia
e la sua importanza per il "ben essere" e lo sviluppo dell'intera
convivenza sociale. Essa è soggetto sociale fondamentale da promuovere e
favorire. Se sostenuta da efficaci politiche, è pre-messa e garanzia per lo
sviluppo della persona sotto ogni versante, compreso quello della sua
soggettività economica ed è indispensabile per incoraggiare la formazione di
nuovi nuclei familiari. La generazione di nuove esistenze è presupposto
essenziale per la sussistenza dell'intera società e per la realizzazione di una
virtuosa dinamica economica e sociale.
17. Tutti i sistemi tributari contemporanei oscillano fra l'individuo e l'unità
familiare. Il nostro sistema fisca-le risente della difficoltà a valorizzare la
famiglia. Il sistema fiscale italiano ha continuato e, in parte, continua a
operare senza ritenere ragionevole per la stessa economia che la famiglia
costituisca l'unità più appropriata per il benessere e la capacità
contribu-tiva dei cittadini. Il nostro sistema ritiene, di fatto, che la
capacità contributiva sia influenzata in modo ir-rilevante dalla presenza di
figli a carico e così il divario con gli altri Paesi europei rimane molto
elevato.
18. Le distorsioni e la scarsa equità del sistema fiscale fin qui descritte rischiano di porre i cittadini italiani e le istituzioni in condizione di reciproca frattura. Il fisco diventa, per ciascuno, un peso o un fardello che non si presta ad essere condiviso, o addirittura, il campo di una contesa di tutti contro tutti. Ne segue un triplice rischio: si accresce il distacco dall'istituzione statale; si fa strada una sorta di invidia tra le varie cerchie sociali; si ritiene di avere una sorta di "diritto naturale" a sfuggire dalle maglie dell'imposizione fiscale.
19. Se un sistema fiscale efficiente ed equo si basa sul contemperarsi del principio del beneficio e di quello del sacrificio, la nostra età sembra invece caratterizzata dalla richiesta crescente di benefici e da un rifiuto insistente di ogni sacrificio. Tali costumi sociali amplificano e cristallizzano quell'etica individualista il cui superamento è indicato dalla Gaudium et spes: "Il dovere della giustizia e dell'amore viene sempre più assolto per il fatto che ognuno, contribuendo al bene comune secondo le proprie capacità e le necessità degli altri, promuove ed aiuta anche le istituzioni pubbliche e private che servono a migliorare le condizioni di vita degli uomini. Vi sono quelli che pur professando opinioni larghe e generose, in vari Paesi, tengono in poco conto le leggi e le prescrizioni sociali. Non pochi non si vergognano di evadere con vari sotterfugi e frodi alle giu-ste imposte o agli altri obblighi sociali". La ricerca di un fisco migliore è possibile laddove il senso di cittadinanza esprime e a sua volta alimenta una salda "moralità pubblica".
20. Nelle convivenze politiche bene ordinate, la moralità pubblica è un
costume diffuso e praticato, non di-venta mai l'alibi o il paravento con cui
coprire errori, omissioni o negligenze dei comportamenti privati. Essa fonda e
orienta la vita attiva dentro le comunità sociali attraverso il sentimento di
appartenenza a una comunità politica e l'effettivo esercizio di diritti e
doveri. Quando la moralità pubblica è costume praticato e diffuso da tempo,
spesso risulta una risorsa importante e decisiva, soprattutto nei momenti
critici di funzionamento e di legittimazione di un sistema politico.
21. Un fisco non equo e non efficiente, se è causa di abbassamento progressivo
del livello della moralità pub-blica, pone in risalto anche una scarsa
moralità personale. Induce, infatti, ad assecondare con più facilità e senza
troppe riserve propensioni all'evasione e all'elusione, che rispecchiano il
fatto che nelle coscienze dei cittadini si fa più forte la tentazione
dell'etica individualista e non la consapevolezza del sistema fiscale come
pubblico bene.
22. Evadere ed eludere il fisco vengono riguardate come azioni del tutto
indipendenti dal profilo complessi-vo del cittadino e persino della persona.
Prevale l'idea pessimistica secondo la quale, in materia fiscale, non possono
mai realizzarsi né piena trasparenza né autentica imparzialità e tende pure a
diffondersi la convinzione che il fisco altro non sia se non una questione in
larga misura di arbitrio politico. Il rischio maggiore è che ogni richiamo al
dovere della contribuzione fiscale appaia soltanto come un'esortazione puramente
retorica o come ammissione di impotenza.
23. Il sistema fiscale di ogni democrazia ha il suo perno nel rapporto tra il
singolo cittadino, le istituzioni po-litiche e gli altri cittadini. Un sistema
fiscale è tanto più efficiente ed equo quanto più ciascun elemento di questa
relazione triango-lare ha un'immagine di se stesso e degli altri elementi
ispirata a un principio di imparzialità. L'unica "parzialità"
consentita è quella a favore dei cittadini che si trovano nelle condizioni più
svan-taggiate. Consentire tale "parzialità" risponde a una ragione
"universalistica": riguarda, cioè, tutti e cia-scuno, per l'oggi e
per il domani. Per una condizione di cittadinanza piena e autentica, ogni
persona è una risorsa in sé stessa. Nel contri-buire al "ben essere"
comune attraverso beni e servizi, il cittadino è rilevante come
"produttore", prima e più che come "tributario". A un
rapporto di "appartenenza" va ricondotta anche la relazione tra
cittadino e altri cittadini in quanto contribuenti fiscali. In forza della
comune appartenenza, infatti, ciascun membro della convivenza civile non è
separabile dagli altri, bensì è solidale con loro nell'assumersi
responsabilità condivise.
24. Dalla buona relazione triangolare dipende la percezione di un sistema
fiscale come legittimo. Una lealtà non contingente e non condizionata dei
cittadini nei confronti della istituzione fiscale è dimensione costi-tutiva di
quella più ampia lealtà dei cittadini, per il funzionamento e lo sviluppo di
un autentico regime democratico. La lealtà dispiega infatti per intero i suoi
effetti quando l'etica pubblica sia un radicato costume sociale.
25. Le sorti di un'etica fiscale saranno positive se si supera: - l'attuale
visione del contribuente come soggetto isolato e in rapporto di ostilità verso
gli altri, - la percezione del funzionamento delle istituzioni fiscali come
strumento di esazione predatoria, - l'immagine della contribuzione quale momento
separato dall'esercizio della propria cittadinanza. Il contributo fiscale è
concorso attivo al processo di formazione e redistribuzione delle risorse,
grazie alle quali promuovere i beni e i servizi della convivenza civile. Al
sospetto e all'ostilità subentrano l'intesa e la cooperazione. Così le
istituzioni fiscali si fanno più vicine ai cittadini. I cittadini, nella loro
piena espressione, assumono la contribuzione come gesto fondamentale per la
crea-zione delle condizioni di un benessere condiviso, cessando di considerarla
come momento separato dall'esercizio generale della cittadinanza.
26. Solo la consapevolezza che il fisco non è imposizione arbitraria o
vessatoria, ma piuttosto positiva con-tribuzione alle condizioni del benessere
proprio e altrui, può far sì che il fisco appaia un costo ragionevo-le e
conveniente, a favore della convivenza presente e futura. Rimane comunque
obbligo e come tale, oltre che essere rispettato, deve essere fatto rispettare.
27. Il miglioramento reale e lo sviluppo adeguato della società civile hanno
come loro condizione essenziale il riconoscimento e la promozione di quei
principi di autonomia, responsabilità e solidarietà che concor-rono a
realizzare un autentico federalismo solidale. Quest'ultimo esige di essere
associato al federalismo fiscale, attraverso cui promuovere, favorire e
garan-tire, a ogni livello, il massimo possibile di corrispondenza tra
responsabilità sulla spesa e responsabilità sui tributi riscossi. La
realizzazione effettiva del federalismo fiscale sollecita una completa
attuazione del federalismo soli-dale.
28. Il federalismo fiscale, nelle concrete esperienze storiche, è andato
assumendo due forme principali: - assegnare ai livelli di governo
"regionale" (o comunque "intermedio") una consistente
potestà tributaria. - mantenere la gestione giuridica e della riscossione dei
grandi tributi al centro, con un riversamento par-ziale ai governi
"regionali". La prima forma rischia di produrre tanti segmenti di
"fisco" quanti sono gli Stati, le regioni o i livelli di governo
intermedio contravvenendo al principio di equità. Nella seconda accezione i
principi fiscali e lo stesso apparato fiscale si mantengono sostanzialmente
uni-tari e il compito del federalismo fiscale è quello di garantire l'equità
nella distribuzione delle risorse tra gli Stati o le regioni componenti il Paese
federale.
29. Nel dare soluzione concreta a tali questioni fondamentali, la solidarietà
diventa criterio essenziale da cui far discendere le scelte e le soluzioni più
concrete e innovative. I sistemi di perequazione finora previsti e realizzati in
vari Paesi sono diversi, pur ispirandosi a due criteri che, talvolta, si
combinano variamente tra di loro. Nel primo caso - quello della perequazione
verticale - è il bilancio centrale, alimentato con i gettiti non ripartiti o
con quelli dei propri tributi, a sostenere e a integrare le risorse delle aree
meno dotate. Nel se-condo caso - quello della perequazione orizzontale - la
funzione di sostegno/integrazione alle aree terri-toriali o regionali meno
ricche è svolta da un fondo alimentato con gli stessi proventi spettanti ai
livelli intermedi di governo.
30. In sostanza: è più equo ed efficiente un federalismo di tipo
esclusivamente cooperativo o deve essere an-che, in parte, competitivo? E'
opportuno considerare concretamente la situazione di ciascun Paese, tenendo
fermi alcuni punti fon-damentali: - il fisco va considerato come parte
integrante del sistema del welfare nazionale e regionale e deve obbe-dire in
qualsiasi circostanza al criterio dell'equità interpersonale, sia nazionale che
regionale; - il criterio dell'equità deve fare i conti, in un contesto
federale, con diversità regionali di prelievo dai cit-tadini di pari
condizione: non ha senso parlare di federalismo se non si è disposti ad
accettare un certo margine di diversità territoriale nelle politiche pubbliche
tra cui, appunto, la politica dell'esazione fisca-le; - il federalismo fiscale
non deve restare miope di fronte a possibili distorsioni, eccessi o negative
conse-guenze di politiche disinvolte che finiscono col favorire gruppi
privilegiati.
31. Il sistema fiscale può oggi assumere una legittimazione più credibile
se si mette al servizio della promo-zione delle risorse che la società è in
grado di esprimere. Esso si intreccia con le esigenze di riforma e di
riqualificazione dello Stato sociale, liberato dalle sue de-generazioni
assistenzialistiche e rigenerato nella capacità di recepire e incoraggiare le
energie che proma-nano dalle autonomie locali e dalle aggregazioni della
società. - non si deve disconoscere che lo Stato sociale ha realizzato un
impasto fecondo tra i valori delle culture liberale, socialista e cattolica,
diventando strumento di partecipazione sempre più allargata alla condi-zione
della cittadinanza; - però, è in tutti matura la consapevolezza che esso è
andato incontro anche a esiti di segno negativo che ne hanno distorto le
positive intenzioni; - lo sforzo da intraprendere va nella direzione di un
riorientamento e di un approfondimento delle politi-che sociali, alla luce delle
nuove realtà europee.
32. L'impiego disarmonico e malgovernato della spesa sociale si è accompagnato,
oltre che a misure di in-debitamento pubblico che hanno favorito le rendite
finanziarie improduttive, a un aumento accelerato del-la tassazione. Per gli
scompensi e per i vizi di accentramento oltre che di irragionevole complicazione
già denunciati essa è sfociata in una vera e propria crisi di legittimità
fiscale dello Stato sociale che può provocare una domanda che molti si pongono
e che, tuttavia, chiede di essere criticamente vagliata: vale la pena
conti-nuare a dare a uno Stato che da parte sua non riesce a restituire in
proporzione?
33. Siffatte carenze vengono a determinarsi allorché la logica di solidarietà
che presiede alle conquiste e all'assetto dello Stato sociale non si connette
con la logica della sussidiarietà. - Il principio di solidarietà esprime la
regola di una convivenza in cui la condizione dell'altro viene assun-ta come
altrettanto degna della propria. - Il principio di sussidiarietà indica
l'esigenza che nessuno si sostituisca all'altro indebitamente nella fa-coltà di
progettare liberamente i fini dell'agire e di dotarsi dei mezzi per conseguirli.
La sussidiarietà è valorizzazione della giusta autonomia, intesa come
riconoscimento prioritario all'iniziativa dei cittadini e alle forme associate
di base nelle quali essa si organizza. Le singole realtà debbono essere aiutate
dall'organo politico maggiore, e più precisamente da uno Stato che sia
all'altezza della sua connotazione sociale, a trovare l'impulso idoneo alla
promozione delle energie proprie, per il pieno esercizio di una capacità di
iniziativa che non consente rinunce e non tollera di essere fagocitata. Così si
giustifica la funzione del sistema fiscale. Esso cessa di proporsi come astratto
meccanismo di esazione e può essere riportato alla funzione di cassa comune,
nel calcolo responsabile e trasparente delle risorse in entrata e di quelle in
uscita, in ordine a scopi verificabili. Aprendosi alla prospettiva di revisione
nei rapporti con contribuenti considerati anzitut-to come cittadini, il sistema
fiscale potrebbe invece a buon diritto aspirare a presentarsi come strumento di
promozione della ricchezza, a partire dai luoghi e dagli ambiti nei quali sono
in gioco esperienze e ri-sorse fondamentali per il bene della convivenza, per la
coesione e la qualità sociale.
Sono tre contributi per la riflessione su tematiche connesse con la questione fiscale. Non possono avere la pretesa della necessaria e unitaria condivisione. Sono offerti, in appendice, come stimolo ad un sereno dibat-tito per vincere "il rischio dell'accidia politica", come ha detto il card. Martini.
- È in atto una trasformazione del sistema fiscale
in Italia e in Europa che si basa su una riduzione della progressività
dell’imposizione fiscale.
- Se si ipotizza una sola aliquota, non si elimina la
progressività del prelievo di imposta. Un sistema fiscale semplice e chiaro
riduce i costi amministrativi e gli spazi di evasione ed elusione.
- Con una imposta proporzionale si riduce la mobilità
dei capitali, mentre non si riduce il gettito dell’imposta sul lavoro, non
altrettanto mobile.
- Il principio
della progressività e della capacità contributiva imposta il calcolo sul
saldo netto tra ciò che si paga e ciò che si riceve dallo Stato: da un lato le
imposte, in varie forme, dall’altro trasferimenti e consumi collettivi, come
la sanità e la scuola.
- Il grado di progressività si sposta dal lato della
spesa e dipende quindi dalla sua distribuzione, se le famiglie con i redditi più
bassi hanno un beneficio netto positivo, finanziato dal saldo netto negativo
delle famiglie con i redditi più elevati.
- La famiglia, come istituzione sociale, non ha un
ruolo definito nel sistema fiscale a differenza delle imprese. Eppure ha
un ruolo economico, sul piano della
crescita economica e della distribuzione del reddito.
- La famiglia investe nel capitale umano, a cui si riconosce un ruolo dominante nello sviluppo
e nella crescita economica, svolge un essenziale ruolo di produzione di servizi
nella sfera non di mercato: per la cura della casa e dei componenti della
famiglia (servizi a un prezzo ombra, o virtuale, molto inferiore rispetto a
quello di mercato) e sviluppa un fondamentale ruolo redistributivo. Se nel mercato le risorse sono distribuite in
base all’efficienza, la famiglia può redistribuirle al proprio interno in
base al bisogno (ruolo di riequilibrio delle risorse molto più efficace di
quello svolto dallo Stato sociale).
- Ogni persona avrebbe due codici fiscali: come individuo e come
appartenente a una famiglia.
- La spesa pubblica per la famiglia in Italia è ancora al di sotto di
quella europea: in Germania è il doppio e in Francia è il triplo di quella
italiana.
- Rimane anche molto incerta e fluttuante, non favorendo scelte su
orizzonti lunghi. Infatti, in Italia, la politica per la famiglia si riduce agli
assegni familiari, pur importanti, ma incerti e discrezionali.
- È necessario fornire alcune certezze minime: mantenere un legame
diretto fra imposte e prestazioni, e mantenere
l’istituto della Cassa Assegni Familiari, che è sempre stato largamente
in attivo.
- Un sistema fiscale centrato sulla famiglia può produrre un sistema più
semplice, equo ed efficiente. Il sistema attuale, basato sugli individui, riduce
ulteriormente gli elementi di progressività, mentre l’introduzione di un
sistema fiscale su base familiare può rovesciare questo processo.
- I principali strumenti di intervento sono l’allargamento del sistema
di deduzione e detrazioni, la differenziazione del reddito minimo esente e
l’aumento stabile degli assegni familiari.
- È necessario un sistema fiscale in direzione della famiglia con
garanzia di continuità, di grande utilità nella lotta contro l’evasione e di
aiuto per alcuni squilibri delle famiglie in situazione di maggiore bisogno.
- La famiglia
deve essere interpretata in senso
generazionale. Ad esempio, la figlia o il figlio che pagano le cure mediche
e l’assistenza dei genitori anziani devono poter detrarre le spese sostenute.
Analogamente, i genitori anziani che intervengono per figli disabili o in
difficoltà.
- Il soggetto centrale diventa perciò la catena
generazionale, anziché la singola famiglia.
- Il sistema fiscale può così contribuire alla
solidarietà economica, oltre che all’unione affettiva delle famiglie.
- Se per la spesa pubblica esiste un accentuato
squilibrio nella sua composizione in particolare a favore delle pensioni, in
realtà, il pericolo di un conflitto è modesto per il fatto che le risorse sono
redistribuite lungo l’intera catena generazionale.
- Vi sono, tuttavia, almeno due problemi: la
redistribuzione è molto probabile, ma non certa e inoltre sarebbe molto più
efficiente se i figli guadagnassero direttamente salari più elevati con il
proprio lavoro, anziché ricevere un sostegno indiretto dai genitori.
- Una ulteriore direzione di intervento riguarda i
provvedimenti fiscali della trasmissione di ricchezza fra generazioni (es. dai
genitori anziani a favore dei minorenni e delle giovani coppie). Ma il reddito
complessivo di ciascuna catena generazionale deve rimanere invariato.
- Le famiglie con figli pagano imposte che riducono il reddito disponibile per i genitori e per i figli. Il principio secondo cui, in un sistema democratico, la tassazione è ammessa solo se accompagnata da una rappresentanza politica non può riguardare solo i genitori, ma anche i figli minorenni. Perciò la riforma dello Stato sociale richiede un sostegno politico adeguato e, quindi, un Parlamento nel quale anche la voce politica delle famiglie e dei figli trovi un’adeguata rappresentatività.
- L'istruzione e, più in generale, la formazione rappresentano
imprescindibili fattori di sviluppo socio-economico e si configurano come
risorse cruciali a più livelli:
a) per l'individuo costituisce una chance fondamentale per accedere,
mantenere un'occupazione, per lotta-re contro l'esclusione lavorativa e sociale;
b) per le imprese l'efficienza e la competitività dei sistemi produttivi
occidentali dipendono in misura cre-scente dalla qualità del fattore umano;
c) per l'intera collettività, perché dall'adeguata valorizzazione delle
risorse umane dipende anche la possi-bilità di preservare un modello di
sviluppo socio-economico equilibrato in termini di capacità di reddito, equità
distributiva, grado di protezione sociale dei cittadini.
- L'accesso alle opportunità formative entra a far parte dei diritti di
cittadinanza, mentre il nesso "lavoro-cittadinanza-inclusione sociale"
rischia di entrare di nuovo drammaticamente in crisi. L'istruzione e la
formazione si configurano come bene collettivo e come bene pubblico.
- Sono chiamate in causa le responsabilità degli attori sociali coinvolti: lo
Stato, nelle sue articolazioni, gli altri attori istituzionali e non (le imprese
e le associazioni datoriali, le organizzazioni sindacali e gli stessi
lavoratori, le Camere di commercio, gli ordini professionali, le strutture
scolastiche e formative,...), l'intera società.
- L'istruzione e la formazione compongono quel bene che è certo compito dello
Stato garantire e regola-mentare, nel rispetto del principio di sussidiarietà.
- Lo sviluppo della società civile stessa necessita di adeguate forme di
regolazione sociale e istituzionale, altrimenti si rischia di degenerare.
Occorre predisporre quadri istituzionali innovativi, come punto di equili-brio
tra l'espansione delle possibilità di azione individuale e collettiva e la loro
necessaria limitazione.
Definire il nesso tra istruzione e fiscalità, a partire da una rilettura del rapporto tra istruzione, Stato sociale e società civile.
1. Il richiamo alla sussidiarietà informa il piano legislativo di riforma
della pubblica amministrazione (legge 59 del 1997: la cosiddetta "Bassanini
uno") e riemerge con forza anche nel dibattito sul federalismo. Alla
sussidiarietà si ispirano la spinta al decentramento e al riconoscimento delle
autonomie locali. Importanti le innovazioni già introdotte in materia di
governo del mercato del lavoro, di politiche del lavoro e servizi per l'impiego,
di istruzione e formazione. In particolare, per queste ultime, i decreti
attuativi della legge spingo-no alla valorizzazione delle realtà territoriali e
delle autonomie locali.
- Il processo di riforma dell'istruzione scolastica è stato avviato
sull'autonomia didattica e organizzativa de-gli istituti scolastici e sulla
riorganizzazione delle funzioni amministrative-gestionali tra i diversi livelli
istituzionali. L'obiettivo è favorire la flessibilizzazione e la
diversificazione dell'offerta formativa.
- Anche la formazione professionale, assegnata alle Regioni, solo attraverso il
rafforzamento delle competenze degli enti locali può mirare a ricongiungere le
funzioni relative al governo del mercato del lavoro e alla formazione a livello
decentrato.
- Le stesse funzioni di programmazione dell'istruzione e della formazione
professionale sono destinate a trovare una ricomposizione a livello territoriale
(l'art. 138 del Decreto Legislativo 112/989).
2. Innovazioni importanti ridisegnano il sistema amministrativo della
pubblica istruzione per una riforma in senso federalista dello Stato italiano. -
Questa tendenza ripropone esplicitamente una maggiore prossimità (e quindi
"amicalità" delle istituzioni verso il cittadino) e un coinvolgimento
nella formazione delle decisioni e nella gestione delle espressioni della
società civile più direttamente interessate.
- La concertazione tra Stato, Enti locali e Parti sociali, nei servizi alla
persona, fa emergere una welfare society (una società che si prende cura da sé
del benessere dei cittadini, i più deboli in particolare), piuttosto che un
welfare state (dove è la "mano pubblica" che decide e gestisce).
- Con altre parole il federalismo costituzionale si afferma e cresce
contestualmente, quasi appoggiandosi, a un federalismo sociale del tutto
coerente al federalismo fiscale, inteso come realizzazione di un federalismo
solidale.
3. Tuttavia, proprio in campo educativo, lo sviluppo dei principi federalisti
tende, al momento, a risolversi nelle e sulle istituzioni, lasciando in secondo
piano il ruolo della società civile. Ci sono alcune resistenze:
a) nel seguire l'esempio degli altri Paesi europei, non tanto
nell'incrementare la spesa complessiva per l'istruzione (con il 5,1% del Pil, si
presenta inferiore alla media europea, ancorché in linea con alcuni paesi quali
Inghilterra, Germania, Spagna), ma nell'accedere alla visione di un sistema
pubblico dove si integra-no istituzioni di emanazione statale e istituzioni
"private" o di diversa natura (in Italia solo lo 0,2% della spesa è
destinato alla scuola non statale, la più bassa tra tutti i paesi Ocse);
b) nel promuovere l'integrazione tra scuola e formazione professionale,
riconosciuta come necessaria;
c) nel leggere, nella riforma sull'autonomia, oltre al riconoscimento di
un nuovo protagonismo in ambito ge-stionale e didattico per le istituzioni
scolastiche pubbliche, anche la possibilità di una valorizzazione della scuola
"libera", nata nel tessuto della società civile. Se si aggiunge la
constatazione di una crescente sottolineatura del diritto allo studio per il
proprio "destino formativo" nella fase iniziale dell'esistenza e in
quelle successive, è inevitabile la sottolineatura del principio di
sussidiarietà anche in tema di istruzione, la quale dunque:
- va concepita in termini allargati di sistema formativo caratterizzato da una
pluralità di agenzie;
- va vista e fondata a partire dai bisogni dell'utenza;
- va assicurata secondo una gerarchia di responsabilità che si fonda
primariamente sulle singole istituzioni scolastiche, con l'offerta formativa di
un dato territorio e coinvolgendo le competenze dello Stato. Compe-tenze che non
scompaiono, ma si modificano perché diventano meno gestionali e più regolative.
4. Resta evidentemente il problema di dare contenuti nazionali (ma anche
ormai sovranazionali: europei) all'offerta di istruzione, verso l'assicurazione
di standard di qualità, di condivisione di un sistema di valori di
cittadinanza, nell'esigenza di sistemi formativi legittimamente differenziati,
nel comune concorso alla costi-tuzione di un sistema di opportunità il più
ampio possibile. Perciò:
a. I diversi livelli di realizzazione dell'offerta di formazione non
potranno essere assicurati se non in presenza della possibilità di
regionalizzare contestualmente sia la gestione, sia l'acquisizione di risorse
adeguate.
b. Viene superata ogni distinzione tra statale e non statale a favore di
un "pubblico" dove dovranno certo es-sere assicurati idonei sistemi di
controllo, ma dove anche il riconoscimento delle funzioni svolte deve po-tersi
tradurre in corrispondenti possibilità di finanziamento.
c. In relazione alla diversità dell'offerta formativa, la convenzione
(credito di imposta e bonus) è importante soprattutto per le esigenze
universalistiche della formazione nelle diverse fasi della vita delle persone.
Questo unitamente alla disponibilità effettiva di una offerta pubblica non
sempre e non ovunque adeguata. La stessa impresa acquista carattere di
istituzione culturale, chiamata a concorrere, con l'alternanza scuola-lavoro, ai
bisogni di professionalizzazione.
d. L'istruzione non ha tanto il carattere di un "obbligo"
imposto dallo Stato, ma quello di un diritto-dovere consegnato alle famiglie e
più generalmente ai soggetti in formazione.
Nel dibattito sociale sulla disoccupazione, sulle nuove povertà, sull'esclusione e sul venire meno della coe-sione sociale e alla gamma variegata delle soluzioni che si propongono - come, ad esempio, la riduzione ge-neralizzata dell'orario, la flessibilità e la nuova organizzazione del mercato del lavoro, l'introduzione del reddito minimo garantito - non esistono metodi miracolistici, ma occorre muoversi con una strumentazione articolata verso un nuovo assetto o patto di cittadinanza. La questione dello Stato sociale si pone come ricerca degli assetti istituzionali più coerenti rispetto alle tra-sformazioni interne dello Stato, a quelle del sistema internazionale, ai mutati rapporti della società nei con-fronti dell'organizzazione politica. Tra le soluzioni proposte risulta interessante il tema del non profit (altrimenti definito terzo settore, privato sociale, economia civile), cioè di quel settore che non aspira prevalentemente al profitto (e, in questo senso, non è qualificabile come "privato") e ha una forma organizzativa libera (e, in tale senso, non è definibile come "pubblico-statale"). Si potrebbe definirlo "pubblico libero", dove con "pubblico" ci si riferisce allo scopo, e con "libero" alla sua forma costitutiva. L'uomo non è totalmente "egoista" (secondo il vecchio schema dell'"homo oeconomicus") e non è comple-tamente "altruista". Come sorgono imprese e strutture basate sul principio del profitto e dell'interesse parti-colare, possono nascere strutture ed imprese (sociali) con un orizzonte altruistico di utilità sociale (intesa come utilità per tutti, per ciascuno e per l'intera collettività). Il settore non profit - nascendo dal medesimo spirito del volontariato, coniugato con un'adeguata organizza-zione delle risorse - dà vita a vere e proprie imprese, strutture e istituzioni capaci di affrontare le sfide in-combenti. Senza la pretesa di sostituire le funzioni dello Stato sociale, conquista fondamentale della moderna cittadi-nanza, il pubblico libero può ricoprire un proprio autonomo spazio.
Lo sviluppo del settore non profit potrebbe rivolgersi positivamente in molteplici direzioni, a vantaggio sia dell'area pubblico-statale, sgravandola da compiti eccessivi o non propri (concorrendo anche così a realizza-re il principio di sussidiarietà), sia più in generale della collettività. a. Un primo modello: individuare realtà di cui le responsabilità e il controllo rimangono pubblico-statali, ma la gestione del servizio è affidata a enti non profit, con maggiore flessibilità dell'intervento, con la pos-sibilità di utilizzare personale volontario, risorse aggiuntive che possono essere messe in campo, maggior coinvolgimento che, a volte, si determina da parte dell'utenza, dei parenti, del territorio. Il pubblico-statale deve sviluppare una capacità di controllo e di valutazione sia sugli aspetti economici dei servizi, sia sulla loro efficacia e sulla validità dei risultati, individuando anche nuove forme di rapporti e di collaborazione, quale la coprogettazione. Passa da un ruolo di gestore a un ruolo di valutatore obiettivo e critico e di sollecitatore partecipante ai progetti. b. Un secondo campo: capacità del pubblico libero di essere presente sul mercato con proprie attività, in concorrenza rispetto ai privati o per sviluppare liberamente attività in campo sociale, culturale e ambienta-le, con un proprio mercato. Nel campo sociale, oggi, ci si trova sempre più spesso di fronte a problemi de-finiti "meritori", non di tale gravità da richiedere un intervento "obbligatorio" da parte dell'ente pubblico. I giovani disoccupati, gli anziani soli, le famiglie monoreddito o divise, gli immigrati che fanno fatica a in-tegrarsi sono esempi diffusi di questa situazione. Il ruolo del non profit è, al riguardo, strategico, giacché opera rispetto a situazioni per cui non è previsto l'intervento pubblico e non esiste, se non eccezionalmen-te, una profittabilità tale da rendere interessante l'intervento del privato. Può svolgere una funzione di "ponte": far incontrare più forze (ente pubblico, imprenditori, sponsors, associazioni territoriali, volontari), che insieme siano in grado di promuovere e sostenere progetti validi. c. Il nuovo mercato del lavoro. La mobilità può non presentare problemi per le fasce alte e specializzate, ma in basso significa precarietà, difficoltà a inserirsi, peggioramento della propria condizione. Una fascia am-pia di lavoratori, dunque, nella nuova situazione lavorativa avrà un costante bisogno di supporto: sarà ne-cessaria un'attività diffusa di informazione, orientamento, promozione, riqualificazione, stage, prova, inse-rimento, accompagnamento.
Il non profit richiede una diversa attenzione da parte delle istituzioni
centrali, regionali e locali.
a) La legislazione per gli enti non profit (risale al 1942) ha bisogno di una
profonda riforma per il passaggio da un regime concessorio a un regime
dichiarativo, liberando il settore da vincoli burocratici, da rigide divisioni
(ad esempio tra Fondazioni e Associazioni), prevedendo la presenza del
volontariato in tutti gli enti non profit senza distinzioni.
b) L'opera legislativa di questi anni (sul volontariato, sulle cooperative
sociali, sulle Onlus), va completata da una legge sull'associazionismo.
c) Nel terzo settore, accanto a molte realtà fortemente motivate e qualificate,
esistono anche cooperative che coprono abusi, bassi salari, forme di
sfruttamento. Decisiva è la modalità di gestione della domanda pub-blica
(attraverso gli appalti) con criteri di certificazione delle organizzazioni,
radicamento nella realtà terri-toriale e un rapporto con gli utenti,
inserimento del criterio della qualità come fattore determinante delle proprie
scelte.
d) In campo fiscale, va studiata la possibilità di detrazione della
dichiarazione dei redditi per le famiglie che si prendono cura di persone come
gli anziani non autosufficienti e i disabili.
e) Il terzo settore ha un grande bisogno di risorse finanziarie. Si stanno
formando strumenti specifici, quali la Banca etica. Lo Stato, completando ed
attuando la legge sulle Onlus, dovrebbe innanzitutto incoraggiare i "titoli
di solidarietà", con agevolazioni fiscali a chi investe in queste
organizzazioni. Non meno impor-tanti le Fondazioni bancarie, se esse
funzioneranno da fondazioni erogatrici di fondi ("grant-making").
f) Il rafforzamento delle autonomie regionali in corso e l'attesa riforma quadro
dell'assistenza sociale do-vrebbero comportare un progressivo trasferimento di
responsabilità e di servizi a capo dei Comuni. Il "Welfare
municipale" è un'occasione favorevole per un nuovo rapporto tra Comune e
società civile.
g) Tra le riforme da inserire nella legge sull'assistenza sociale, vi è
sicuramente il superamento delle IPAB (Istituti pubblici di assistenza e
beneficenza), da trasformare in Fondazioni, individuando per ognuna il soggetto
di riferimento. Così migliaia di enti possono entrare a pieno titolo nel terzo
settore, spesso con pa-trimoni significativi.